Se mostraba convencido James Rosenau de que el sistema interestatal establecido a partir del Tratado de Westfalia había podido garantizar un cierto gobierno de los asuntos mundiales porque los “parámetros”, según la terminología de Rosenau, es decir, los imperativos de organización y regulación, conducían los acontecimientos susceptibles de generación de ajustes (que afectaban a la estabilidad) al interior de límites reconocidos. Pero los parámetros fundamentales, los que organizaban y regulaban el orden mundial, resultaron seriamente alterados a partir del decenio de los 50, en el que comenzó a fraguarse un nuevo escenario, imprevisible en lo sucesivo, que se caracterizaría, sobre todo, por los desarrollos de interdependencias y por la proliferación de actores exógenos a la soberanía nacional, por alteración de las identidades bajo los efectos contradictorios de la centralización y la fragmentación; también, a causa de la manifiesta reorientación de las relaciones de autoridad y de las lealtades que ataban a los individuos a sus identidades grupales. Desde entonces, las estructuras de base de la política “postinternacional” han sufrido una “gran bifurcación” entre las lógicas competitivas de un mundo presidido por los Estados-nación, por un lado, y, por otro, un mundo “multicéntrico”.
A este respecto, conviene atender, en nuestros días, a dos aspectos de la globalización. Por una parte, a la variable de la integración global de las economías y la circulación de los bienes, los servicios y la información. Por otra parte, a la variable de la generación de problemas que reclaman una acción pública internacional porque son globales (por ejemplo, los problemas medioambientales), y muchos de ellos no han sido objeto de regulación por parte de los Estados-nación. El incremento de los problemas globales implica el correlativo aumento de la heterogeneidad y complejidad de los sistemas de gobernanza coligados y la presencia de nuevos actores (entre los que también habrá que contar con los expertos, las empresas y las ONG). En este escenario, asoma con vigor la noción de bienes públicos globales. Para su elaboración, se han venido desarrollando dos grandes concepciones (entre la teoría y la doctrina) estrechamente ligadas a la fundamentación global de la acción pública; esto es, una primera concepción, ecléctica, en los términos heterónomos de los mercados en relación a los dispositivos de poder de los Estados, y una segunda, de economía política, en los términos del constructivismo social y político de los bienes públicos globales.
La noción de bienes públicos globales se integra en las estrategias de las autoridades públicas, las organizaciones internacionales y los actores de la sociedad civil orientadas a la emergencia de una nueva gobernanza global, legitimada por la comunicación y el consenso al objeto de la superación de la asfixiante lógica de los mercados y la sustitución de las iniciativas de acción estratégica por parte de los Estados por prácticas de acción comunicativa. La perspectiva que se abre concierne al desarrollo de la intervención pública y su legitimación con arreglo a fundamentos renovados. Se trata de aprovechar las oportunidades (que trae la globalización) para los enfoques multilaterales de los asuntos y la movilización eficiente de los actores. Además, en segundo plano, se muestra la cuestión de la regulación global e, incluso, de la emergencia de una ciudadanía transnacional y de una colaboración fiscal global para la financiación de la gestión y administración de tales bienes. Lo cierto es que la demanda de bienes públicos globales, tanto por parte de la sociedad civil como de los mercados de bienes intermedios, es creciente. Sin embargo, en la orilla opuesta asoman, amenazantes, los sobrecostes derivados de la inestabilidad financiera, la corrupción internacional, o la degradación medioambiental, entre muchos otros asuntos.
La distribución típica para la diferenciación de los bienes públicos globales atiende a diversas categorías. Así: (1) Según las características intrínsecas de los bienes en cuestión, los hay naturales (por ejemplo, el agua, el aire, etc.), materiales (por ejemplo, los medicamentos) e inmateriales (por ejemplo, los conocimientos, las reglas morales, etc.). Alguna otra distribución separa los bienes públicos globales intermedios (que permiten la eficiencia de los mercados) de los bienes públicos finales. (2) Según su dimensión territorial, los bienes públicos globales pueden ser de ámbito mundial o planetario (la capa de ozono, por ejemplo) o de ámbito internacional o regional (por ejemplo, el agua). (3) Puede atenderse, asimismo, a su dimensión temporal, en cuanto que los bienes producen distintos efectos temporales, inmediatos e intergeneracionales (por ejemplo, los riesgos medioambientales concernientes a la capa de ozono o al reciclaje de residuos nucleares, que no se sitúan en el mismo horizonte de temporalidad que los problemas de inestabilidad financiera; o el problema del agua, que exigirá rigurosas medidas de regeneración en el medio plazo). Ciertamente, algunos desastres ya son irreversibles (por ejemplo, los de la biodiversidad) o exigen elevados esfuerzos financieros para su reversibilidad (por ejemplo, el tratamiento de los residuos nucleares). (4) O pueden considerarse otras variables atendiendo a otras categorías. Así, las de flujos o stocks, pertinentes, por ejemplo, para la gestión de los patrimonios colectivos, aunque solamente sea por su dependencia de los stocks de conocimientos, de la diversidad genética, de la polución o de los recursos naturales acumulados en el tiempo; incluso, la noción misma de patrimonio se correlaciona con la noción de externalidades de stocks (demasiado grandes, como la polución; o demasiado pequeños, como el aire puro). (5)Y, según los términos de la lógica territorial y de soberanía, suelen distinguirse tipos de bienes con arreglo a las condiciones de producción y adquisición de conocimientos (por ejemplo, los de la puesta a punto de vacunas o tratamientos que exigen el acceso a tecnologías muy complejas) desarrollados en los países más avanzados, y que suelen conllevar el problema de la exclusión o de las restricciones a su accesibilidad y, a veces, hasta la insuficiencia de demanda solvente. Por lo demás, no puede dejarse de lado la consideración de la tendencia a globalizar ciertos bienes públicos nacionales (como la educación y la salud), dada la interdependencia de las sociedades y los movimientos de las poblaciones. De hecho, algunos bienes públicos “libres” se han convertido en escasos por razón del sobreconsumo.
Desde luego, bienes medioambientales como el calentamiento climático o la capa de ozono, o los recursos de agua o la investigación científica básica constituyen asuntos de envergadura global. Como la regulación y estabilidad de los mercados financieros o la seguridad internacional, o la coordinación de las redes transfronterizas de transporte, o los sistemas de comunicaciones vía satélite, que exigen un marco global de actuación. En cualquier caso, el consenso a propósito de la naturaleza y los contenidos de la noción de bienes públicos globales no se ha logrado del todo. Claro que su alcance seguirá la estela de las decisiones políticas de alcance global. De ahí el pesimismo generalizado, al respecto.
*Artículo redactado por el Prof. Arturo D. Sanchís