Visto como en el modelo español se estableció la distinción de administración general y especial con el sentido específico para las funciones públicas de la burocracia administrativa, pasamos a señalar como la idea fue distinta en diversos momentos de la historia.
I) Nos dice en 1656, HOBBES en su propuesta de organización política superior (capítulo XXIII del Leviatán dedicado a los «ministros públicos» del poder soberano) que:
«(…) es ministro público a quien es empleado por el soberano (sea un monarca o una asamblea) en algunos negocios, con autorización para representar en ese empleo la personalidad del Estado. Son ministros públicos, solamente quienes le sirven en la administración de los negocios públicos. Por consiguiente, ni los ujieres, ni los alguaciles,…. ni otros empleados lo son
De los ministros públicos, algunos tienen conferido el cargo por la administración general, ya sea del dominio entero ya de una parte del mismo. (vg. un protector o regente; un gobernador, teniente, prefecto o virrey). Este género de ministros públicos se asemeja a los miembros y tendones que mueven los diversos miembros de un cuerpo natural.
Otros tienen administración especial, es decir, les está, encomendada la realización de ciertos asuntos especiales, en el propio país o en el extranjero. (vg. el régimen económico del Estado). Son ministros públicos porque sirven a la persona del representante, y nada pueden hacer contra su mandato, ni sin su autoridad: públicos porque les sirven en su capacidad política».
II) En la edición de 1808 de los Principios de Administración Pública de BONNIN, denominada De la importancia y necesidad de un Código Administrativo, – al respecto se observa la propuestas de una estructura organizativa y funcional para toda la Francia, mediante un diseño de acción territorial bajo la unidad de acción y de orden y con la técnica organizativa de la procuration de l’action. Técnica de gestión mediante fórmulas de dirección, impulsión, supervisión, decisión y censura, y que, junto a las de vigilancia, control, instrucción inspección, reparación, reforma, corrección, punición, que ya estaban recogidas en el proyecto de ley de 17 de febrero de 1800 de reorganización administrativa, todas ellas con el fin de garantizar que el inferior cumpliese las directrices superiores en el marco de los principios de organización administrativa tales como el de monocratismo, unidad, jerarquía y delegación. La finalidad era terminar con el poder local surgido desde el Decreto de la Asamblea Constituyente de 14 de diciembre de 1789 de organización municipal, ya que la rebelión de las municipalidades en los primeros años supuso el surgimiento de unas 40.000 repúblicas locales con una disolución práctica del Estado
El código recoge una distinción entre ‘Administración pública general’ que es la autoridad común que en todo el territorio estatal ejecuta las leyes, como atribución esencial. Y unas ‘Administraciones especiales’ como brazos de la administración Pública y que no tienen una sola dirección propia y determinada. Su razón de ser se debe a la mayor seguridad en la ejecución de las leyes, a la mayor celeridad en la acción y a una supervigilancia más exactas, aunque su acción dimana siempre del Gobierno. Estas administraciones especiales se ocuparían de cuestiones como bosques, monedas, impuestos, aduanas, navegación interior, haciendas, con una regulación específica.
III) Para VON STEIN en su magna obra de 1865, la acción administrativa del Estado es un campo más vasto para el examen no de una, sino de varias ciencias que constituyen el «sistema de la ciencia política positiva», que está formado por el estudio del ejército, las relaciones internacionales, las finanzas, la administración de justicia y la administración interna, las cuales al mismo tiempo constituyen ciencias autónomas. El objeto de estudio de la Ciencia de la Administración es esta actividad del Estado, que tiene lugar mediante los órganos estatales y constituye por tanto la vida propiamente exterior del Estado, es lo que se llama administración del Estado:
«(…) Dentro de la Ciencia de la Administración pública, la administración interior comprende dos grandes apartados, uno general, otro especial. El primero tiene un carácter general, y estudia el modo y los medios con los cuales el Estado llega a la actuación de los deberes comunitarios y que a su vez comprende a la estadística, la policía y la alta superintendencia.
La parte ‘especial’, por su lado, está integrada por el derecho internacional, las ciencias del ejército, la ciencia de las finanzas, la administración de justicia y la administración de los asuntos interiores».
Es de notar que al estudiar a la administración pública como relación entre el Estado y la sociedad, Lorenz Von Stein refrenda el sentido original que Bonnin había establecido al fundar la ciencia de la Administración Pública, pero enfatizó su desplazamiento hacia el estudio preferente del Estado, cuya Administración Pública es el Estado que trabaja hacia una conformación social.
IV) También BLUNTSCHLI, en Derecho Público Universal de 1852 afirma que en sentido estricto se puede distinguir en Administración civil en ‘general’ de ciertas ramas más ‘especiales’ de administración técnica, como resulta de la administración militar, financiera, de trabajos públicos, y de instrucción pública.
*Noticia redactada por el Prof. Javier Pinazo