Administración general y Administración especial: Evolución histórico-administrativa del concepto (1) (J. Pinazo)

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    Quienes terminan una carrera de grado o de aquellas que permitan el acceso al grupo A-1 se encuentran con una disyuntiva si quieren ingresar como técnico de la Administración Pública, esto es optar por el cuerpo de Administración general o especial.

    Hoy de lege data el EBEP de 2007 señala (artículo 75) que los funcionarios se agrupan en cuerpos, escalas, especialidades u otros sistemas que incorporen competencias, capacidades y conocimientos comunes acreditados a través de un proceso selectivo. Y que dichos cuerpos y escalas de funcionarios se crean, modifican y suprimen por Ley de las Cortes Generales o de las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas.

    Así, a falta de una ley para la AGE – diez años después del dictado del EBEP – y el silencio al respecto de la Resolución de 21 de junio de 2007, de la Secretaría General para la Administración Pública, por la que se publican las Instrucciones, de 5 de junio de 2007, para la aplicación del Estatuto Básico del Empleado Público en el ámbito de la Administración General del Estado y sus organismos públicos, nos remitimos a lo que señala el INAP al respecto sobre su estatus jurídico-organizativo actual:

    “La Administración General del Estado organiza a su personal funcionario en Cuerpos (perfiles profesionales) que pueden ser de carácter general (ya que ejercen funciones horizontales que pueden ser desarrolladas en distintos departamentos) o especial (por ejercer funciones especializadas dentro de la organización).

    … El Cuerpo de Gestión de la Administración del Estado se crea con carácter de cuerpo general interministerial en el año 1984 adscribiéndose al Ministerio de Administraciones Públicas.

    … Básicamente, sus funciones se refieren al desarrollo de tareas de gestión administrativa y apoyo de nivel intermedio común a la actuación de la administración. Estas funciones se desempeñan fundamentalmente en las áreas de tramitación y ordenación de los procedimientos administrativos, así como en la gestión de recursos humanos o económico-financieros, en la actividad contractual, patrimonial o de carácter subvencional. Igualmente, participan en el desarrollo de políticas sectoriales cuya competencia corresponda a la Administración General del Estado, entre las que destacan las políticas sociales, medioambientales o económicas.

    Su actividad puede desarrollarse en los órganos centrales y territoriales de los Ministerios y de los Organismos Públicos de la Administración General del Estado. – De los 2.339 funcionarios que están en servicio activo en este Cuerpo, el 60 por ciento está destinado en Madrid, ubicándose el resto en el conjunto del territorio español, así como en la Administración Exterior (embajadas u organismos internacionales) -“.

    No obstante podemos a modo de ejemplo observar en el anexo I de la Ley Valenciana de Ordenación y Gestión de la Función Pública de 2010, y dentro del elenco de cuerpos y escalas entresacamos estos dos;

    “Administración general.

    Cuerpo: Superior técnico de administración general de la administración de la Generalitat.

    A1-01 – Requisitos: Título universitario de doctorado, licenciatura, ingeniería, arquitectura o equivalente, o bien, título universitario oficial de grado más título oficial de máster universitario.

    Grupo/Subgrupo profesional: A1.

    Funciones: Dirigir, programar, estudiar, proponer, coordinar, gestionar, controlar, inspeccionar, asesorar y, en general, aquéllas funciones de nivel superior comunes a la actividad administrativa.

    Administración especial.

    Cuerpo: Superior técnico de comunicación y relaciones informativas de la administración de la Generalitat.

    A1-05 – Requisitos: Licenciatura en Periodismo, licenciatura en Comunicación Audiovisual, o bien, título universitario oficial de grado más título oficial de máster universitario que, de acuerdo con los planes de estudio vigentes, habiliten para ejercer las actividades de carácter profesional relacionadas con las funciones asignadas al cuerpo.

    Grupo/Subgrupo profesional: A1.

    Funciones: Dirigir, programar, estudiar, proponer, coordinar, gestionar, controlar, inspeccionar, asesorar y, en general, aquéllas de nivel superior propias de la profesión relacionadas con las actividades de comunicación y relaciones informativas”.

    Visto que tras el EBEP se mantiene la distinción general/especial, es de señalar que esta se incorporo al sistema de empleo público español fue dentro de la gran reforma legislativa de 1963-65 [texto articulado de la Ley de Bases de los Funcionarios Civiles del Estado (LFCE); LB de 20 de julio de 1963 y su TA, aprobado por Decreto 315/1964, de 7 de febrero; Ley 30/1965, de 4 de mayo, sobre derechos pasivos de los Funcionarios de la Administración Civil del Estado y Ley 31/1965, de 4 de mayo, sobre retribuciones de los Funcionarios de la Administración Civil del Estado; Real Decreto-ley 22/1977, de 30 de marzo, de Reforma de la Legislación sobre Funcionarios de la Administración Civil del Estado y Personal Militar de los Ejércitos de Tierra, Mar y Aire, por la que se deroga en algunos aspectos importantes la LFCE, la Ley de Retribuciones de 4 de mayo de 1965 y algunas de las disposiciones dictadas en relación con los funcionarios militares]

    Se importó del modelo británico la figura del funcionario generalista o interdepartamental, si bien no acabó con la total presencia de cuerpos especiales. Del alemán, importó la admisión del personal laboral, lo que haría junto a otras figuras no funcionariales, como la de los contratados administrativos en régimen temporal y para la realización de trabajos específicos, así como   la del personal eventual. Igualmente la LFCE apostó por la máxima unificación de régimen jurídico para el personal funcionarial. Supuso una orientación hacia el modelo abierto anglosajón y americano y la destrucción de la jerarquización funcionarial y la de los grados o categorías personales en los cuerpos de funcionarios.

    Esta ley realizó una estructuración entre funcionarios de carrera y los de empleo. A los primeros, a quienes relega las funciones permanentes, a su vez los estructuraen Cuerpos generales y Cuerpos especiales, y a los de empleo los clasifica en eventuales o interinos.

    A pesar de opiniones a favor del sistema de cuerpos, acogió las propuestas de clasificación de los puestos de trabajo y su consideración de elemento básico y centro nodal de la estructura -artículos 52-53 LFCE-, con el efecto beneficioso de mayor flexibilidad, valorándose positivamente la reforma en aras de la unidad y estructuración y de la evitación de la rutina, dispersión y endeudamiento burocrático.

    Esta gran reforma supuso para el modelo lo siguiente:

    • Los cuerpos de funcionarios que alcanzaron su apogeo en 1960, a lo largo de la década comenzaron su decadencia llegando a la crisis en torno a 1974. El cuerpo había sido la unidad básica de la estructura en la Función Pública, realizando funciones esenciales en orden al acceso y a la provisión de puestos de trabajo, basado en la idea de una cualificación profesional homogénea, el cuerpo constituye un marco de referencia que permite reclutar los funcionarios en grupos y no individualmente para cada puesto. Y al delimitarse con mayor precisión el campo de la dedicación profesional se favorece el establecimiento y regulación de las carreras administrativa
    • Ahora un Estatuto de Funcionarios vinculaba, aunque fuera de manera incipiente y tímida, la ordenación de la Función Pública con la organización de los servicios de la Administración del Estado, mediante unos cuantos instrumentos inéditos tanto por su denominación como por la idea poco acabada que en aquel momento pudieran tener de los mismos sus patrocinadores; es decir las plantillas orgánicas y la consiguiente clasificación de puestos de trabajo
    • La Ley de Funcionarios fue una solución de compromisos entre las dos fórmulas tradicionales de organizar el personal burocrático: el sistema de carrera o Cuerpo y el régimen del empleo o del puesto toda vez que su pretensión fue la de concluir con los inveterados males que asolaban la normativa en materia de funcionarios públicos, con la aspiración de conseguir una transparencia en la regulación legal, unos criterios objetivos y a modernizar, unificándolo, el complejísimo mundo del funcionariado.
    • Y en sus artículos 23 y 24 recogió la distinción de la siguiente forma:

    “Corresponde a los funcionarios de los Cuerpos Generales el desempeño de las funciones comunes al ejercicio de la actividad administrativa. Los Cuerpos generales de Administración civil son los siguientes: Técnico, Administrativo, Auxiliar y Subalterno.

    1. Los funcionarios del Cuerpo Técnico de Administración Civil realizarán las funciones de gestión, estudio y propuesta de carácter administrativo de nivel superior. Deberán poseer título de enseñanza superior universitaria o técnica. Las plazas de mayor responsabilidad de este Cuerpo que previamente se clasifiquen como tales se reservarán a funcionarios del mismo que ostenten diploma de directivos.
    2. Los funcionarios del Cuerpo Administrativo desempeñarán las tareas administrativas normalmente de trámite y colaboración no asignadas al Cuerpo Técnico. Deberán poseer título de Bachillerato superior o equivalente.
    3. Los funcionarios del Cuerpo Auxiliar se dedicarán a trabajos de taquigrafía, mecanografía, despacho de correspondencia, cálculo sencillo, manejo de máquinas y otros similares. Deberán poseer título de enseñanza media elemental.
    4. Los funcionarios del Cuerpo Subalterno se ocuparán de tareas de vigilancia, custodia, porteo u otras análogas. Deberán poseer el certificado de enseñanza primaria.

    Son funcionarios de Cuerpos especiales los que ejercen actividades que constituyen el objeto de una peculiar carrera o profesión y los que tienen asignado dicho carácter por razón de las circunstancias concurrentes en la función administrativa que les está encomendada. La creación de nuevos Cuerpos especiales deberá hacerse por Ley. Los Cuerpos especiales se rigen por sus disposiciones específicas y por las normas de esta Ley que se refieran a los mismos.

    1. Cabría notar dos cuestiones de notoria importancia para el sistema:

    1) La primera es que se creó una suerte de personal directivo funcionarial sometido a la obtención diploma específico, en el ámbito de la administración general.

    2) La segunda es que a partir de la Ley 30/1984 el personal laboral -que en la ley de 1974 como  trabajadores al servicio de la Administración civil, previa autorización  podrían desempeñar funciones propias de tareas manuales o de oficios- pasaron a ocupar puestos de administración especial, como consecuencia del dictum de la STC 99/87 y a pesar de la opción preferencial por la provisión funcionarial, cabria el recurso al personal laboral la Ley 23/1988, de 28 de julio, de Modificación de la LMURFP permitió el recurso al personal laboral para Funciones de carácter técnico especializado cuando no existiesen Cuerpos o Escalas de funcionarios en los que éstos tengan la preparación necesaria para su desempeño.

    *Noticia redactada por Javier Pinazo. En próximos posts continuará su análisis…

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