Marta Pérez Gabaldón ha asistido al XX Congreso de la Asociación de Constitucionalistas de España (ACE) organizado por la Universidad de Extremadura y celebrado en el Complejo Cultural de San Francisco (Cáceres).
Esta publicación consiste en el segundo capítulo sobre las comunicaciones que han realizado nuestros compañeros asistentes al XX Congreso de la Asociación de Constitucionalistas de España (ACE) y que versan sobre el Estado de Derecho.
En este caso se trata de la comunicación realizada por los profesores de la Universidad CEU Cardenal Herrera, Marta Pérez Gabaldón y Joaquín Marco Marco, quien también es Letrado de Les Corts Valencianes. La Dra. Pérez Gabaldón ha participado en nombre de los dos en la Mesa 2: Estado de Derecho y separación de poderes donde ha expuesto su comunicación «Regulación y uso de los Decretos-leyes en las Comunidades Autónomas: La silenciosa invasión del ejecutivo al legislativo.»
En esta comunicación los ponentes han partido de la incorporación del decreto-ley al ordenamiento jurídico español y su posterior recepción por las Comunidades Autónomas, para explicar en qué consiste y posteriormente analizar el uso de este instrumento jurídico por parte de los gobiernos autonómicos.
En primer lugar, han explicado la situación de la separación de poderes en España donde desde hace décadas el ejecutivo y, en particular, su presidente, ha asumido progresivamente mayores poderes de los previstos inicialmente en la Constitución, en detrimento del resto de poderes del Estado.
Es en este contexto en el que cobra importancia la figura excepcional y extraordinaria del decreto-ley en virtud del cual el gobierno puede aprobar normas con rango de ley y en este sentido, se ha convertido en coprotagonista o incluso protagonista de la producción legislativa. No obstante, a pesar de que este instrumento jurídico sea provisional y requiera convalidación parlamentaria, en la práctica, son numerosos los decretos-leyes no convalidados o que tras ser convalidados hayan pasado a tramitarse como proyectos de ley.
Tal y como han asegurado nuestros compañeros, este problema se ha trasladado al ámbito autonómico tras las reformas estatutarias de principios del siglo XXI, siendo diez Comunidades Autónomas las que cuentan con esta figura jurídica.
En segundo lugar, han expuesto la regulación del decreto-ley a nivel nacional y autonómico para delimitar su uso en este último ámbito. A raíz de su previsión en el art. 86 de la Constitución, son cinco sus características fundamentales:
1. Disposición legislativa provisional
2. Solo puede usarse en caso de extraordinaria y urgente necesidad
3. Tiene límites materiales
4. Su convalidación o derogación recae sobre el Congreso de los Diputados (plazo máximo de 30 días desde su promulgación)
5. El Congreso de los Diputados puede tramitar el texto como proyecto de ley (procedimiento de urgencia)
Por lo tanto, no se establece expresamente que un órgano distinto al gobierno nacional pueda dictar decretos-leyes, sino que ha sido el Tribunal Constitucional quien ha condicionado la existencia de este instrumento jurídico a su previsión en los Estatutos de Autonomía, «debiendo establecer cada uno de los EEAA, como así hacen, salvo en el caso valenciano que optó por dicha remisión (a las materias de ámbito estatal), sus propios límites materiales.»
En este sentido, los ponentes entienden que «la extraordinaria y urgente necesidad no va a producirse de igual forma en el ámbito estatal y el autonómico, y ello, por un lado, porque las CCAA no son competentes en aquellas materias (…) teniendo, per se, menos opciones de hacer uso del decreto-ley; y, por otro, porque siendo parlamentos unicamerales -sin doble deliberación de las leyes-, más reducidos y más fáciles de convocar, deberían tener menor “necesidad” de recurrir a la normación extraordinaria.»
I. Breve análisis de esta figura jurídica
– Separación de poderes. Tiene difícil encaje en el esquema clásico de división de poderes.
– El presupuesto habilitante es la extraordinaria y urgente necesidad. Debe haber necesidad; dicha necesidad debe ser urgente, exigiendo una respuesta perentoria; y debe ser extraordinaria.
– Laxitud de las garantías en su elaboración gubernamental y parlamentaria. Se reducen las exigencias procedimentales que se exigen para la elaboración de otras normas y en el ámbito parlamentario se impide la presentación de enmiendas, con la evidente reducción de la capacidad de maniobra de las minorías, salvo tramitación como proyecto de ley (es inusual).
– Uso del decreto-ley para la regulación de materias que se podrían regular mediante reglamento. Impide la participación ciudadana en el
procedimiento de elaboración de la norma y, sobre todo, que los particulares
puedan acudir a los tribunales ordinarios (solo cabe recurso de inconstitucionalidad o recurso de amparo, ambos ante el Tribunal Constitucional).
– Control material. El Tribunal Constitucional controla el presupuesto habilitante y el contenido material, es decir, que no invada materias excluidas por la Constitución o el Estatuto de Autonomía.
II. El uso de los decretos-leyes en las Comunidades Autónomas
Nuestros compañeros han explicado que fecha de 25 de enero de 2023 el uso del decreto-ley ha sido muy desigual.
«LOS ESTUDIOS PRECEDENTES SOBRE LA RELACIÓN ENTRE EL EJECUTIVO Y EL LEGISLATIVO ARROJAN EVIDENCIAS SOBRE LA PREPONDERANCIA DEL PRIMERO SOBRE EL SEGUNDO, ES UNA TENDENCIA EVIDENTE CUANDO EXISTE UN GOBIERNO EN MAYORÍA, MIENTRAS QUE EL PARLAMENTO PRESENTA UNA MAYOR CAPACIDAD LEGISLATIVA Y DE CONTROL SOBRE EL EJECUTIVO CUANDO LOS GOBIERNOS CUENTAN CON EL RESPALDO DE UNA MAYORÍA MINORITARIA EN LA CÁMARA O SE ENCUENTRA DIVIDIDO»
En el periodo que han analizado desde la VII legislatura hasta la XIV incluida, 114 decretos-leyes han sido aprobados bajo Gobiernos sustentados por mayoría parlamentaria absoluta monocolor, 640 bajo Gobiernos multicolor de coalición, y 34 con Gobiernos en mayoría simple. De manera que la inexistencia de una mayoría parlamentaria monocolor y sólida es un factor clave de su uso también por parte de los gobiernos autonómicos.
Respecto a la labor de convalidación o derogación de los decretos-leyes por los parlamentos autonómicos, el índice es muy bajo respecto a aquellos no convalidados, al igual que la tendencia a tramitarlos como proyectos de ley es muy baja (a diferencia de lo que ocurre a nivel estatal).
En la Legislatura marcada por la pandemia del COVID-19, el número de leyes aprobadas por los parlamentos autonómicos es menor que el número de decretos-leyes convalidados. En remisión a los datos recogidos por los ponentes, «más del 60% de los Decretos-leyes aprobados en las Comunidades Autónomas se han dictado desde junio de 2019, fecha en que comenzó la Legislatura que se vio afectada por la pandemia. Es decir, que en menos 4 años (según los casos), el número de Decretos-leyes aprobado es mayor que en los 12 que van desde 2007 hasta 2019.»
Sin embargo, en comparación con aquellas Comunidades Autónomas que no han previsto el decreto-ley en sus Estatutos, su actividad legislativa no es mayor y tampoco se vio incrementada como consecuencia de la pandemia de modo que nuestros compañeros han concluido que recurrieron a otros instrumentos para hacer frente a la gestión de dicha situación, y que ello era posible.
III. Conclusión
En definitiva, se ha realizado un «uso abusivo de la figura, ligado a una laxa interpretación por parte de los ejecutivos autonómicos del presupuesto habilitante quienes, ante la permisividad del Tribunal Constitucional, abandonan el uso ordinario de la ley.»
En este sentido, se ha invadido el ámbito competencial de los parlamentos autonómicos y la comodidad procedimental del decreto-ley ha aumentado su uso, en detrimento del uso del reglamento, disminuyendo el control normativo y afectando negativamente al papel de las minorías parlamentarias. Todo ello supone una merma del Estado de Derecho español.
